地方雷人法規僵尸條文頻現 “拍腦袋”立法致執行難

　　“雷人法規”、“僵尸條文”頻現，“拍腦袋”立法導致執行“難上難”

　　便器外便溺罰款100元、公廁蒼蠅數不得多于2只……近期，一批地方性法規規章因缺乏可操作性甚至“雷人怪誕”，引發公眾關注。

　　《瞭望》新聞周刊記者采訪發現，由于立法論證不充分、執法監督不嚴格、市民法律意識不足等原因，一些地方性法規、規章在現實中難以執行，甚至成為有名無實的“僵尸條文”，不僅未能實現惠及民生、服務百姓的初衷，也造成了立法資源的浪費，更傷害了法律的嚴肅性和立法尊嚴。

　　“拍腦袋”立法

　　9月1日起施行的《深圳市公共廁所管理辦法》規定，對“在便器外便溺”等不文明使用公共廁所的行為處以100元罰款。這一被網友戲稱為“尿歪罰款”的規定，因其不可操作引發了網友各種調侃諷刺——“該在便池裝電子監視器取證，還是取號方便、對號查驗？”“是不是要再招一批公務員專門監管處罰公廁‘尿歪’?”

　　實際上，這類“注定無法施行”的“空頭規定”并非個案。2012年，北京市出臺《北京市主要行業公廁管理服務工作標準》，要求公共廁所蒼蠅數不得多于2只，遭到公眾的批評。

　　近年，北京還出臺過購買刀具“實名制”規定，要求購買刀具需要登記身份信息，引起爭議。今年7月22日，北京市西城區馬連道家樂福超市發生一起持刀傷人事件，造成一死三傷，有關部門事后要求超市禁止出售刀具，招致質疑。

　　除了“雷人”，一些地方性法規、規章在實踐中礙于執行力度不夠，處罰往往流于形式，變成了形同虛設的“僵尸條文”。近期，廣州市法學會對近年來廣州市頒布的地方性法規的落實情況進行了調研。調研發現，備受爭議的《廣州市控制吸煙條例》從2010年9月1日起正式施行以來，15個管理部門只開出19張罰單。而廣州市城管委12319投訴服務專線一年內接到的控煙投訴就有1000多宗。

　　一些多年前出臺的地方性法規，由于只頒布不執行、只印發不宣傳，已逐漸被人遺忘。出租車司機可拒載醉酒者和精神病患者，公共汽車、電車車內溫度高于26攝氏度時必須開啟空調設施降低溫度等，因未開足通道而造成其他通道車輛堵塞的公路收費站，應當免費放行并開足通道……許多市民和司機表示，對這些法規條文聞所未聞。

　　受訪專家認為，一些地方把法律當作工具和政績，在立項之初就沒有進行充分論證，僅因為領導意志、社會影響、完成指標就匆忙立法，沒有充分考慮執行問題，結果導致立法項目出臺后無人響應，執法機關難于執行，有的規定甚至成為公眾“笑料”。

　　執法“成本高”導致“落地難”

　　本刊記者采訪發現，除了立法與執法的“脫節”，執法成本高、執法力量不足、多頭執法等原因，也使得一些法規“落地難”。

　　首先是處罰成本高、執法成本大。今年5月，北京市交管部門按照公安部統一部署，開展對行人、非機動車“中國式過馬路”交通違法行為的集中整治。但幾個月過去，亂穿馬路等現象又有所抬頭，交管部門的整治力度比幾個月前也有所降低。

　　北京朝陽交通支隊民警曹佳君說：“處罰一起機動車違法，幾分鐘就可以，但處罰一起行人違法，平均要半個小時，往往是民警這邊處罰著，那邊繼續闖紅燈。有說沒看到紅燈的，有說在老家都這么走的，還有的張嘴就罵，讓民警‘有本事管管別堵車’”。

　　其次是執法隊伍嚴重不足。許多城市都出臺了養犬的相關管理規定，但在執行中遭遇難題。北京某位一線民警告訴記者，例如相關規定要求犬主及時處理犬的排泄物，否則要處以罰款。“但大部分犬主沒有這個意識，社區里犬的排泄物隨處可見。對于這種行為，很難‘抓現行’，沒有犬主會承認自己的犬隨地便溺接受罰款。”

　　根據2009年7月1日起施行的《廣州市養犬管理條例》，公安機關對違規養犬人的處罰程序如下：把違規養犬人和犬只帶回派出所、做筆錄和取證、舉行聽證、申請法院強制執行……一套程序走下來至少兩周，出動十幾個民警。而一般情況下，每個社區只有1～3名民警，要負責轄區聯防隊伍管理，處理居民求助和所有突發治安事件，根本顧不上違法養犬這樣的“小事”。

　　此外，一些法律法規因涉及多頭管理、聯合執法，在實踐中導致落地難。全國人大代表、廣東國鼎律師事務所律師朱列玉舉例說，廣州市控煙條例涉及的管理部門多達15個。不同場所的控煙由不同部門管理，商場由工商部門管理，餐飲場所由食品藥品部門管，文化娛樂場所由文化部門管，但一個龐大綜合商城中有餐館、商店、文娛場所，還有封閉的公共空間。旅館控煙由旅游部門管理，許多旅館同時又經營餐飲，管理主體太多，有時重疊有時空白，最終成了“誰都管、誰都不管”的局面。

　　此外，規定模糊、先天不足、缺乏配套制度，也導致了地方法規執行難。2007年施行的《重慶市高溫天氣勞動保護辦法》規定，用人單位經采取降溫措施不能使工作場所溫度低于37℃的，應當停止工作。同時又規定，勞動者在37℃以上(包括37℃)的高溫天氣下工作，用人單位除向勞動者全額支付工資外，還應根據高溫天氣程度，向勞動者發放每天5至20元不等的高溫補貼。

　　全國人大代表、律師陳舒認為：“‘高溫法’的規定多處含糊不清，沒配套措施很難實現。比如，相關規定有沒有寫入勞動合同，延誤工期怎么算，高溫補貼怎樣發，都需要具體可操作的支撐。”

　　“一些地方法規就是領導‘拍腦袋’的決定，然后就束之高閣，從來不用。”全國政協委員、律師朱征夫說，這樣的法規會給市民造成一種錯覺，認為沒必要遵守。就像在馬路上開車，有電子眼的地方多數人都會規規矩矩，監控不到的地方就變成了“野馬”。

　　避免浪費立法資源

　　陳舒認為，控煙條例、養犬條例、“常回家看看”等都屬于倡導性的法律法規，為利益受損的權利人提高了法律保障。比如“常回家看看”把對老人的“精神贍養”納入到立法中來，實際上是一種進步。雖然不見得能夠馬上“落地”，但隨著后續法律法規的出臺和公共服務的提升，都有望實現，只是需要一個循序漸進的過程。對于這些法律法規，公眾的著眼點不應只落在執行上，而是要看到，它們給一部分人提供了主張自己權利的空間和依據。

　　一些地方法規執行難的問題已經引起了相關部門的注意。近日，廣東省人大常委會針對立法論證、立法公開、立法聽證和立法咨詢專家、立法評估等方面出臺五項工作規定。根據規定，以往的立項前論證將擴展為立法全過程論證。立法規劃將面向群眾公開，形式包括網絡公開、公民旁聽、問卷調查、網上民意調查和委托社會組織、專家學者或企業征求各方意見。

　　受訪專家認為，地方要摒棄過往“快比慢好”、“全比缺好”、“多比少好”的立法觀念，立法前進行充分細致的調研，客觀評估法規制定的必要性和可行性，避免實施效果不好，浪費立法資源。同時，地方立法機關要把科學立法與民主立法相結合，讓更多群眾參與其中，充分反映社會不同群體的需求。

　　一些人大代表反映，有些項目因為種種原因難以在上半年如期上報，只能下半年扎堆上會，從而出現了人大常委會審議法規上半年“等米下鍋”，下半年集中“打老虎”的非正常現象，草案“扎堆”難以保證每部法規的質量。

　　對此，朱列玉建議，地方人大在立法時必須嚴把“入門關”，做到立法過程透明化，積極聽取群眾意見。地方立法應注重制度條文設計的可操作性，對一些指導性條款予以細化。立法上應明確建立責任制度及獎懲制度，運行后及時開展立法評估，對實際操作中的問題進行及時修正，避免法律喪失權威性。

　　鑒于目前政府法制機構進行監督檢查的方式局限于聽匯報、看資料、看現場、綜合評議等，對行政執法的監督力度欠缺。專家建議，強化執法監督，引入第三方評價和意見，變“附屬監督”為獨立監督，增強監督的公信力和威懾力。

　　此外，還需加強普法宣傳，增強公民法律意識。專家提出，法律法規與民眾利益息息相關，相關部門應加強普法宣傳，培養市民崇尚法律、敬畏法律的意識，開展市民與執法部門的互動，宣傳道德法規的精神，在中小學教材中增設法律教育的內容。