立法要為社會福利發展預留空間
2013-10-08
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| 社會保障制度是一個國家社會保險、救助、福利等一系列制度的總稱,是現代國家最重要的社會經濟制度之一。 社會救助法是社會保障制度的核心內容之一。在立法過程中,應如何理解社會救助在社會保障體系中的地位和作用,如何理解其與社會保險、社會福利等社會保障制度的關系?近日在全國人大常委會法制工作委員會社會法室召開的社會救助法座談會上,與會專家、學者就這一問題發表了自己的看法。 社會救助制度是社會“安全網” “社會救助制度就是一個‘安全網’,是最基本的底線。在社會保障體系中,它起的是兜底的作用。”北京師范大學社會發展與公共政策學院院長張秀蘭如此描述社會救助在社會保障體系中的地位和作用。 為什么說它是底線?張秀蘭解釋說,比如農村五保供養蘊含著護理的理念,因為這些符合五保條件的老年人最需要的是被照顧；而低保主要是以現金的方式給沒有收入的困難家庭提供最低保障。這些救助方式的定義當中都有一個最基本底線保障的存在。 對于張秀蘭“社會救助是‘安全網’”的說法,中國人民大學教務處處長、社會學系教授洪大用表示贊同。他指出,任何一個國家在任何發展階段都很難避免有人因為身體、社會和自然災害等原因陷入生活困境,社會保險制度、社會福利制度也都有可能失靈,不能發揮兜底作用。所以,從這個意義上講,社會救助在整個社會保障體系當中是最基礎、最必須的一種最基本底線保障,是“最后的安全網”。 統籌考慮社會保障各制度關系 同為社會保障制度的重要組成部分,社會救助與社會保險、社會福利之間存在何種關系,有哪些區別? “社會救助是濟貧性的社會制度,社會保險是防貧性的制度,社會福利是更高層次、提升國民生活質量的制度。這三個制度在社會保險立法、社會救助立法和未來的社會福利立法中要統籌考慮。這三個制度本身是不斷發展的,有的發展存在著此長彼消的關系,或者說是疊加的關系。”中國勞動關系學院公共管理系副主任楊思斌如此闡釋三者關系。 洪大用也指出,從性質上講,三者區別很大。“社會救助是國家通過立法對于公民基本生存權利進行有效保障。社會保險在很大程度上是一種雙方或多方自愿或強制性的契約安排,目前主要是以就業為基礎的雇主和受雇者之間共同繳費的,在有些國家中央財政也投入部分資金的一種制度安排,其與單純強調政府責任不太一樣,更為強調個人貢獻和義務,與完全自愿加入的商業保險也不同。”他解釋說,而社會福利在本質上是由政府提供的生活改進性的保障項目,原則上應是普惠性的,所有有相應需求符合政策范圍的人都可以享受,但各國可以根據其經濟發展水平和公眾意愿等選擇不同的模式和水平。我國現在主要還是與社會救助類似的福利模式,針對的是老年人、殘疾人和兒童等人群。 對此,洪大用認為,民政部門管的社會福利實際上是小福利的概念,覆蓋范圍和福利水平都很有限,與我國社會經濟發展水平和人民需求不適應。在整個社會保障體系建設過程中,應逐步擴展為大的社會福利概念,重視普惠性、發展性福利項目建設。 張秀蘭表示,社會保險是一個風險共擔,比如養老保險就是人生的風險共擔,年輕時候存錢為了老年生活。實際上它有一個個人的義務在里面,這是社會救助沒有的。社會福利最早是國家包攬一切的基本福利,現在也基本演化成了多元福利。也就是說政府不再是社會福利的唯一提供者,社會福利可以由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭和社區共同負擔。 “作為一種多元提供的社會保障制度,社會福利有些是與享受福利人的資格、權利相關的,但這種資格、權利與享受低保有很大不同。”張秀蘭說。 社會救助法與社會保險法銜接 2010年社會保險法的出臺,曾引起極大關注。如今,社會救助立法又被提上日程,其與社會保險的協調自然是個繞不開的話題。 楊思斌說,看社會保險與社會救助之間的協調問題,要先理清社會救助與社會保險的關系,而這在很大程度上取決于其各自的覆蓋面。 “隨著社會保險法的實施,社會保險制度日趨完善,所以社會保險處于社會保障體系的核心地位,社會救助處于兜底地位。實際上,從具體的給付順序上來講,保險中獲得的給予不能保障被保險人生活的時候,其才能夠獲得社會救助。特別是在養老保險、醫療保險全覆蓋的領域下,要考慮社會救助和社會保險之間的關系。”楊思斌舉例說,比如隨著城鄉醫療保險的完善,社會救助對象主要是已經參加了醫療保險,但是通過醫療保險仍然難以支付醫療費用的貧困群體。 對于社會福利和社會救助之間的協調問題,楊思斌也給出了自己的意見。他認為,如果福利水平比較高、福利制度比較健全,就會降低社會對救助的需求。比如“兩免一補”、小學生免費午餐等教育福利項目的發展,會減少教育救助項目。 “我們現在正在大力發展兒童福利、老年人福利、殘疾人福利,所以社會救助立法要考慮在某些方面為未來的社會福利發展預留空間,不要束縛社會福利的發展。”楊思斌建議。 來源：法制日報 責任編輯：陳秀軍
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