異地管轄解縣法院審不了縣政府之困
聚焦行政訴訟法修改 修正案草案吸收司法實踐中的做法,規定高院可指定管轄行政案件,從立法層面確立了行政訴訟司法管轄區和行政區劃適當分離制度,對行政審判擺脫地方干預,確保法院依法獨立行使行政審判權具有重要意義 12月23日,備受社會關注的行政訴訟法修正案草案提請全國人大常委會審議,已經實施20多年的行政訴訟法首次大修。從“不讓訴”、“不能判我們輸”,到行政首長出庭應訴,近年來,“民告官”逐漸步入制度正軌。但不可否認,“民告官”不受理、審不了、執行不了問題依然突出。 如何突圍“縣法院審不了縣政府”困局,清華大學法學院教授余凌云24日接受《法制日報》記者采訪時表示,最核心的問題,就是要解決行政訴訟管轄問題。 涉政府案件審理難度大 江蘇省無錫市錫山區人民法院行政庭庭長姚堅告訴記者,今年截至目前,該院共受理行政訴訟案件15件,但實際起訴數量遠遠不止這些,不少案件在訴前協調階段就已經化解。 記者了解到,錫山法院受理的涉及國有土地、集體土地房屋征收拆遷行政訴訟案件日趨增多。而浙江省寧波市江北區人民法院今年已受理的69起行政訴訟案件類型,集中在拆遷、政府信息公開等。 姚堅坦言,涉集體土地征收、房屋拆遷、搬遷行政訴訟案件,法院從受理到審判壓力都很大,這些案件極易引發紛爭,案件受理、判決、執行阻力均不可小覷。 記者了解到,在無錫,行政相對人起訴區一級政府的,統一由無錫市中級人民法院管轄,在一定程度上避免了縣法院審不了縣政府的尷尬。 “根據我國現行行政訴訟法規定,基層人民法院管轄一審行政案件。那么,就難免出現縣法院審縣政府現象。”余凌云認為,行政訴訟中,由于被告是行政機關,具有較強干預能力,關系錯綜復雜,為避免這類干預,建跨區域獨立行政審判機構十分必要。 為了解決行政案件審理難問題,減少地方政府對行政審判的干預,早在2008年,最高人民法院出臺《關于行政案件管轄若干問題的規定》和《關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》明確,縣級以上政府作為被告的行政訴訟一審案件屬于中級人民法院管轄,“縣法院審本縣政府”就可以通過中級法院審理,或其他基層法院異地審理來有效避免。對被告并非縣級以上人民政府,但當事人起訴有顧慮,基層法院審理有困難的案件,明確提級管轄和指定管轄。 至于目前不少基層法院行政審判庭,一年僅有零星個案的情況,姚堅認為,解決行政訴訟地方干預難題,從立法層面改革管轄制度的同時,尚需新一輪司法改革推進,包括司法機關人財物管理體制改革、法官制度改革等。 賦予當事人管轄選擇權 修正案草案增加規定,高級人民法院可以確定若干基層法院跨行政區域管轄一審行政案件。對縣級以上地方政府所作具體行政行為提起訴訟的案件,由中級法院管轄。 “修正案草案吸收司法實踐中的做法,規定高院可指定管轄行政案件,從立法層面確立了行政訴訟司法管轄區和行政區劃適當分離制度,對行政審判擺脫地方干預,確保法院依法獨立行使行政審判權具有重要意義。”江北法院行政庭副庭長徐文濤說。 在余凌云看來,目前行政訴訟提級管轄、異地管轄起到一定效果。但要破解行政訴訟不受理、審不了難題,還要給老百姓管轄選擇權。 “針對在當地審理肯定會被判輸的案件,應賦予提起行政訴訟當事人選擇上級法院的權利。”余凌云解釋說,該類案件包括有關職能部門作出行政決定,經過市委市政府批準；有關職能部門作出行政行為,但是請示過市委市政府以及其他情形三種,往往在當地法院是審不動的。基層法院為什么審不動這類行政案件?說到底,還是受到了行政干預。只有讓審理案件的法院置身事外,才能保證行政案件順利審結。 余凌云表示,針對如區一級政府、市一級政府達成共識,有關拆遷案件不能去法院告之類的情形,一審就應該賦予行政相對人有權選擇省一級法院。 紅頭文件納入行訴范圍 現行行政訴訟法對行政訴訟受案范圍作了較為嚴格限制。抽象行政行為,內部行政行為,涉及公民政治權利、勞動權、受教育權等行政行為,都被明確排除在外。 據了解,20多年來,我國行訴受案范圍逐步擴大。2000年3月,最高法發布《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》,大大拓寬了行政訴訟受案范圍。解釋明確,除根據行政訴訟法明文規定以及行政行為的性質不宜提起行政訴訟而由該解釋確定不予受理的,均屬于行政訴訟受案范圍。 修正案草案明確,行政機關侵犯農村土地承包經營權,行政機關違法集資、征收征用財產、攤派費用,行政機關沒有依法支付最低生活保障待遇或者社會保險待遇等,屬于行政訴訟受案范圍。 “擴大行政訴訟受案范圍是一種趨勢。”徐文濤建議,突破具體行政行為和人身財產權界限,用行政活動代替具體行政行為,人身財產權范圍也應擴展到所有的合法權益,只要法律賦予的權利受到侵犯、受到影響的,都可以通過行政訴訟加以救濟。在內部行政行為上,建議將工資、社會保障、人事聘用等關系到公務員、公職人員切身重大權益的糾紛,納入行政訴訟受案范圍。同時建議,將公務法人納入到行政被告體系中,包括居委會、村委會、社會團體、事業單位等,凡是在公法意義上具有社會管理權限、公共管理權限的組織,均應考慮以法律條文的形式逐漸納入。 此次修正案草案明確,紅頭文件違法可在提起行政訴訟同時附帶審查。姚堅表示,行政行為只是引發行政爭議的一部分,修正案草案將部分抽象行政行為,如紅頭文件等納入行政訴訟附帶審查十分必要。 來源：法制日報 責任編輯：陳秀軍 |