立法是國(guó)家的重要政治活動(dòng),立法法則是規(guī)范國(guó)家立法活動(dòng)的重要法律,是“管法的法”。作為十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議的重要議程之一,立法法修正案草案8日提請(qǐng)大會(huì)審議。
這是立法法頒布15年來的首次修改,對(duì)于完善我國(guó)立法體制,提高立法質(zhì)量和立法效率,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。
“短板”制約立法提質(zhì)增效
自2000年頒布施行以來,立法法對(duì)規(guī)范立法活動(dòng)發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和改革的不斷深化,立法逐步從過去總結(jié)經(jīng)驗(yàn)為主,發(fā)展到“引領(lǐng)改革、推動(dòng)發(fā)展”為主,立法任務(wù)、立法方式也在發(fā)生著重大變化。而我國(guó)立法體系、能力上還存在諸多不足,立法工作還面臨不少新情況、新問題。
部門主導(dǎo)痼疾難消、“立法不作為”露出苗頭、資源分配不科學(xué)、公眾參與實(shí)效不足、立法監(jiān)督難落實(shí)處、立法隊(duì)伍人才緊缺……這些“短板”制約著立法提質(zhì)增效發(fā)揮引領(lǐng)、推動(dòng)、保障作用。
“為了適應(yīng)立法工作新形勢(shì)新任務(wù)的需要,貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神,總結(jié)立法法施行以來推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),適時(shí)修改立法法,是十分必要的。”全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)8日向十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議作立法法修正案草案說明時(shí)指出。
“這次修改包括發(fā)揮立法引領(lǐng)推動(dòng)、人大立法主導(dǎo)這兩個(gè)作用,著力提高立法質(zhì)量,拓展公眾有序參與立法的途徑和方式,中央和地方立法權(quán)限的劃分和調(diào)整等很多方面,絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的法律的修改。”全國(guó)人大常委會(huì)法工委研究室主任梁鷹說。
注重公民權(quán)益保障 厘清政府權(quán)力邊界
在去年全國(guó)人大常委會(huì)兩次審議立法法修正案草案之后,草案再次提請(qǐng)全國(guó)人代會(huì)審議凸顯了這部法律修改的重要性。根據(jù)草案說明,這次修改主要體現(xiàn)在六個(gè)方面,其中一個(gè)重要方面就是關(guān)于立法體制的完善。
我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一而又分層次的立法體制。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)完善立法體制提出了明確要求。在立法體制上,草案體現(xiàn)了立法和改革決策相銜接,賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),落實(shí)稅收法定原則,對(duì)部門規(guī)章和地方政府規(guī)章權(quán)限進(jìn)行規(guī)范。
例如,針對(duì)現(xiàn)行授權(quán)立法規(guī)定比較原則,以往有些授權(quán)范圍過于籠統(tǒng)、缺乏時(shí)限要求等問題,草案增加規(guī)定,授權(quán)決定不僅應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍,還要明確授權(quán)的事項(xiàng)、期限和被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等;被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在授權(quán)期限屆滿的六個(gè)月以前,向授權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告授權(quán)決定實(shí)施的情況。
根據(jù)一些常委會(huì)組成人員和地方的建議,草案將“稅收”專設(shè)一項(xiàng)作為第六項(xiàng),明確“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規(guī)定。
為進(jìn)一步明確規(guī)章的制定權(quán)限范圍,推進(jìn)依法行政,草案規(guī)定,制定部門規(guī)章,沒有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令依據(jù),不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范,不得增加本部門的權(quán)力、減少本部門的法定職責(zé)等等。
不難看出,這些修改更加注重對(duì)公民權(quán)益的保障,也進(jìn)一步厘清地方政府權(quán)力的邊界,明確了憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章嚴(yán)格按照一定的層級(jí)關(guān)系,體現(xiàn)了對(duì)法律的尊重。
發(fā)揮人大主導(dǎo)作用 避免地方部門掣肘
立法是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的工作,歷經(jīng)立項(xiàng)、起草、審議、修改等多個(gè)環(huán)節(jié),需要各相關(guān)方面共同配合,也不可避免地會(huì)受到各方利益的影響。
法律起草過程中,有的部門對(duì)規(guī)定自身責(zé)任和義務(wù)的立法積極性不高,導(dǎo)致一些重要立法遲遲不能出臺(tái);有的地方領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策,搞立法上的“形象工程”“政績(jī)工程”,一些不該立的法也倉(cāng)促上馬……
“要切實(shí)解決這些問題,必然要求在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮好人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用。”北京大學(xué)教授姜明安說。
草案加強(qiáng)和改進(jìn)了法律起草機(jī)制,規(guī)定全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作;涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項(xiàng)的法律草案,可以由全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)或者常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草。
草案還更多地發(fā)揮人大代表在立法中的作用,要求全國(guó)人大常委會(huì)審議法律案,應(yīng)當(dāng)通過多種形式征求代表的意見;立法調(diào)研可以邀請(qǐng)有關(guān)的代表參加。
推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法
深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法是提高立法質(zhì)量的根本途徑。黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法提出了一系列要求,全國(guó)人大常委會(huì)組成人員、全國(guó)人大代表、專家學(xué)者和社會(huì)公眾也提出了許多好的意見建議。
據(jù)此,草案拓寬公民有序參與立法的途徑,開展立法協(xié)商,完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度;健全審議和表決機(jī)制;增加法律通過前評(píng)估、法律清理、制定配套規(guī)定、立法后評(píng)估等一系列推進(jìn)科學(xué)立法的措施。
“科學(xué)立法就是要實(shí)事求是,不能拍腦袋做決策;民主立法就是要多聽方方面面的意見,多吸取社會(huì)智慧。”十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議發(fā)言人傅瑩強(qiáng)調(diào),法律是對(duì)社會(huì)共識(shí)的凝結(jié),所以制定的每一部法律都要切實(shí)地反映人民群眾的意愿,反映人民的利益,要跟上社會(huì)前進(jìn)的步伐。
草案還對(duì)制定行政法規(guī)的程序作出進(jìn)一步完善,加強(qiáng)了規(guī)范性文件的備案審查,并加強(qiáng)了對(duì)司法解釋的規(guī)范和監(jiān)督。
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