地方如何用好立法權:四道防線確保立法質量
廣東省人大常委會近日透露，東莞市、惠州市、湛江市等17市獲得地方立法權，將分三批走，第一、第二批城市力爭在今年完成。這是3月15日十二屆全國人民代表大會第三次會議通過修改后的立法法帶來的變化。 與此同時，修改后的立法法關于地方立法權的規定，也讓社會有一種隱憂：284個設區的市獲得立法權，是否會出現立法質量不高？甚至是濫用立法權？本報記者就此進行了采訪。 立法權是地方的制度競爭力 根據修改后的立法法，制定地方性法規的權力下放到“設區的市”，原來只有49個“較大的市”才擁有制定地方性法規的權力，規模一下子擴展到284個“設區的市”。 對此，中國社科院研究員莫紀宏認為，這是經濟社會發展的必然形勢。“改革開放以來，各地發展不平衡、有差異的特點越來越明顯，按照中央統一立法予以治理幾乎是不可能的。歷史經驗告訴我們，一刀切往往沒有成功的案例，在立法方面必須既保證中央的同一性，又充分調動地方的積極性。” 其實，在本輪立法體制改革前，就已經有多次關于中央與地方立法關系的調整。1979年的地方組織法賦予省級人大及其常委會制定地方性法規的權力，1982年和1986年兩次修改地方組織法，先后賦予省會市和國務院批準的較大的市的人大及其常委會制定地方性法規草案和地方性法規的權力。 這才有了49個具有地方立法權的“較大的市”，具體包括內地的27個省（自治區）的27個省會城市、4個經濟特區所在的市、國務院批準的18個“較大的市”。更重要的是，前期的經驗充分證明，立法權是地方改革發展的制度競爭力。 寧波市1988年被國務院批準為較大的市，依法享有地方立法權。近些年來，寧波市共制定法規108件，修改修訂45件，廢止31件，據寧波人大常委會相關負責人介紹，寧波充分運用地方立法權，既提出“實施性立法”，在國家立法“大而全”的事項范圍內挖掘地方“小而精”的題材，使上位法更具有可操作性；也注重“自主性立法”，為有效解決地方性事務中的突出矛盾發揮了重要作用；更強調“先行性立法”，如先后制定無居民海島管理條例、慈善事業促進條例等，引領和推動了地方改革創新。 地方立法權的甜頭，讓更多的城市躍躍欲試，執著申報。1987年，浙江省溫州市著手申報；1988年，山東省煙臺市提交申請；1995年，福建省泉州市申報…… 據了解，佛山目前承擔著國務院及相關部委賦予農村綜合改革、經濟發達鎮行政管理體制改革、征地制度改革等重大改革試點任務15項，其中許多任務都需要從法律層面予以明確規范。“而立法權的缺失，讓佛山頗為頭疼，走一步看一步的無奈，也讓改革推進步履蹣跚。”在今年的全國兩會上，立法法修正案草案提請審議前夕，廣東省佛山市委書記劉悅倫表達了他對地方立法權的期待。 而此次的地方立法權擴容，為“改革于法有據”提供了契機，它讓地方政府在城市經濟發展和社會管理上可根據自身城市的問題制定治理“城市病”的法律、法規，有助于化解無法可依的尷尬。 不是有了法法治就有保障了 事實上，擴大地方立法權，既是機遇也是挑戰。一種最直接的擔憂就是，這會不會導致一些地方一哄而起、一哄而上，出現“大躍進”的局面？值得注意的是，修改后的立法法雖然只授予地方三個方面的立法事項，但“城鄉建設與管理”可能涉及戶籍、教育、計生、就業、社保等方方面面，很容易成為“一個什么都可以往里裝的筐”。 與此同時，不是有了法，法治就有保障了。法的質量有問題，法治更糟糕。一直以來，對于地方性法規，社會各界都有不滿之處：一方面，重復上位法、地方特色不明顯等導致立法資源的浪費。另一方面，濫用立法權、以領導意志立法、與上位法沖突，誘發立法體系的混亂。 同時，如果將地方性法規異化為某政府、部門乃至領導干部的意志體現、謀利工具，那就更值得警惕了。比如以往限行、限購等政策舉措多是以規范性文件出現，假如這些真的變成具有強制性的地方性法規，對于這種有損公民權利的行為，公民還能否申訴救濟，合法權利能否得到維護。因此，中南大學陳云良提出，“地方立法很可能只代表地方政府和官員的意志，實際是權力的擴展，而非公民權利的彰顯。” 地方享有立法權后制定的法律、法規、條例等，是否能發揮應有的作用？這也是地方立法時要充分注意的問題。在此之前，《深圳市公共廁所管理辦法》曾規定，對“在便器外便溺”等不文明使用公共廁所的行為處以100元罰款。《北京市主要行業公廁管理服務工作標準》，要求公共廁所蒼蠅數不得多于2只……雷人立法，不僅造成了立法資源的浪費，還嚴重傷害了法治的嚴肅性和權威性。 更為重要的是缺乏監督。根據憲法，相關部門發現地方所制定的地方性法規和上位法相沖突，經過人大審查后，可以退回去，地方性法規因此就不能生效。“但是，這套機制很少發揮作用。在擴大地方立法權后，如果備案審查機制得不到切實執行，必然造成立法損失。”莫紀宏說。 四道防線確保立法質量 擴大地方立法權最根本的是要滿足日益增長的社會發展需求和多樣化發展的實際需求。反映到制度設計上，全國人大常委會法制工作委員會副主任鄭淑娜提出，為切實保障立法質量，修改后的立法法設置了幾道防線：限制立法權限，僅在城鄉建設和管理、環境保護和歷史文化保護等幾類事項上有立法權；必須遵守不抵觸原則，設區的市制定地方性法規，不得與國家的法律、行政法規包括所在省的地方性法規相抵觸。要求報批準，設區的市制定出的地方性法規要報省級人大常委會批準后才實行。省級人大常委會要依法予以合法性審查，不合法的不予批準。 備案審查制度同樣值得重視。鄭淑娜指出，根據立法法規定，地方性法規要報全國人大常委會和國務院備案，全國人大常委會和國務院在審查這些規定時，發現有違法情況的，要依照法律規定予以糾正，堅決遏制用合法的外衣損害百姓利益。 法律的制定和實施，還受到諸多因素的影響，比如經濟發展水平、立法工作隊伍。目前，我國各地發展明顯存在不平衡、有差異，立法工作的“硬軟件”參差不齊。為此，專家建議，要進一步加強頂層設計，因地制宜地建立健全立法工作保障體系，特別是對于立法能力和水平相對較低的城市，要加大人員培訓和工作指導力度，努力提高立法專業性，符合地方特點。 為保證地方立法質量，南開大學教授趙正群還提出了多項建議，如完善地方立法計劃，地方的經濟社會發展對立法確實有需求才進行立法，不能為了立法而立法；提高地方立法能力，加強對立法工作者、人大代表等人員的專業培訓和教育；把科學立法與民主立法相結合，讓更多群眾參與其中充分反映需求，確保地方立法解決實際問題，維護百姓利益。 |