貪官愛現金致腐敗難查處：制定現金管理法

　　國家發改委煤炭司原副司長魏鵬遠家中搜查發現現金折合人民幣2億余元;河北省秦皇島市城市管理局原副調研員、北戴河區供水總公司原總經理馬超群家中搜出現金1.2億元……近年來,在一些涉腐案件中,涉案官員家中搜查出的現金數額越來越大,讓人瞠目結舌。為了遏制住腐敗資金流,在今年的兩會上,全國人大代表王玉芝領銜提出了“制定‘現金管理法’加強對現金使用和流通監管的議案”。

　　“希望國家盡早出臺專門立法,對現金使用和流通加強監管,從源頭上卡住腐敗資金流。”近日,西安交通大學廉政研究中心副所長李景平教授對記者說。

　　“財產公示法和現金管理法一般被認為是反腐敗的基本法。”全國人大代表、廣東國鼎律師事務所主任朱列玉日前在接受記者專訪時表示,隨著我國在官員財產申報制度方面的努力,逐步推進財產申報公開制度已成為社會共識,但現金管理制度卻一直被人忽視。為有效預防和打擊腐敗,制定現金管理法是當務之急。

　　現金支付加大腐敗查處難度

　　在近年查處的貪官中,很多人對現金格外“偏愛”。有的將貪腐現金放在身邊,還有的借助道具、租房、戶外、掩埋等方式囤放。

　　重慶市巫山縣交通局原局長晏大彬受賄2000余萬元,其中900余萬元藏在了其閑置商品房的衛生間里;廣東省疾控中心免疫規劃所原所長羅耀星租了一處豪宅專放贓款,屋內放滿了干燥劑,但仍有1200萬元發了霉;重慶市公安局原副局長文強將2000萬元現金用油紙包住沉入一口魚塘中;海南省文昌市原市委書記謝明中將索取、收受的賄賂共計1800多萬元贓款裝滿了19個密碼箱。

　　“貪官喜歡收受、藏匿現金,是為了規避犯罪行為被發現的風險。”李景平告訴記者,實踐中,以現金方式保存貪腐所得是很多貪腐分子的選擇。因為他們所藏匿的現金,大部分是受賄所得,通常相對安全,一般不易查到,如果選擇在銀行存儲貪腐的款項,或者從事有價證券交易行為,則很容易留下收支記錄、身份信息等。

　　“現金支付的軌跡隱匿性,是貪腐犯罪猖獗和懲處難度大的重要原因之一。”2013年曾領銜提出“關于制定‘中華人民共和國現金管理法’的議案”的全國人大代表朱列玉告訴記者,在檢察機關和紀檢監察部門查處的腐敗案件中,因行為人行賄和受賄行為都是在私下進行,他們手中大量可支配的現金財產不直接反映在賬面上,查處難度很大。

　　在朱列玉看來,大量的貪腐犯罪涉及大額現金,說明我國現金管理制度存在嚴重問題。他研究發現,在美國、英國、意大利、俄羅斯等國家法律中,均對大額現金的使用作出了嚴格限制。如意大利將現金交易上限規定為1000歐元,超過1000歐元的交易,必須通過非現金支付的方式;美國《銀行保密法》及《銀行保密法的規定》對現金的存取交易報告制度作了相關的規定,金融機構對超過1萬美元的現金存款、取款和貨幣兌換都需要在交易完成后15天內向聯邦金融犯罪執法網遞交現金交易報告。

　　“建議借鑒國際上一些有益做法,進一步規范和限制大額現金使用,制定‘中華人民共和國現金管理法’。”王玉芝代表領銜提出的議案中這樣表述。

　　現金管理立法的“遏制”效應

　　2010年“十一”長假期間,原鐵道部運輸局局長、副總工程師張曙光與其情婦羅某在北京一家商場看中了一塊瑞馳邁迪(RICHARD MILLE)表,表店說如果付現金可以打7折。于是,張曙光打電話給商人楊某。楊某隨即去商場附近的招商銀行提取了50萬元現金,然后趕去為張曙光、羅某付錢買表。

　　這是張曙光的刑事判決書中所載明的一項內容。該事實被張曙光、羅某、楊某從不同角度給予確認,并被法庭最終認定。

　　“很顯然,如果我們有大額現金收支的有效監管機制,類似楊某這樣隨意發生的行賄行為就會得到一定程度的遏制。”李景平分析說,當前我國有大量現金在社會上流通又缺乏有效監管,為腐敗分子實施貪污賄賂等犯罪提供了可乘之機。

　　王玉芝認為,通過制定現金管理法,可以強化對現金流通的監管,從源頭上“遏制”腐敗犯罪發生,在四個方面產生積極的效應:通過嚴格限制大額現金的使用,可以大幅減少社會上的現金流通量,有利于壓縮權錢交易的空間,從根本上遏制和減少以現金支付為手段的各類腐敗犯罪;可以促使人們更多地使用支票、銀行卡、電子銀行等非現金支付方式,有利于司法機關及時發現腐敗犯罪線索、收集證據,有效打擊犯罪;有利于及時發現大額現金流通中的異常動向,防止腐敗分子利用立法差異向境外轉移非法所得;可以有效落實《聯合國反腐敗公約》關于建立健全腐敗資金轉移預防與監測機制和追回機制的要求,有力打擊和預防跨國腐敗犯罪。

　　李景平也十分贊同盡快制定統一的現金管理法。他分析說,完善現金管理制度,可以有效減少社會上的現金流通量,一定程度上能遏制通貨膨脹;有利于防止私設小金庫、隱藏收入、虛列支出等行為發生,客觀真實地反映納稅人的財務狀況,避免偷稅、漏稅;還可以降低貨幣生產、運輸等方面所耗費的社會資源,減少制售假幣、搶劫等犯罪行為發生。

　　實行大額現金收支分級審批

　　如果制定“現金管理法”,該怎樣對現金的使用、流通進一步加強監管呢?

　　王玉芝代表在議案中提出,要立法規定大額現金收支的分級審批制度、大額交易報告等制度。即分別對單位客戶和個人現金使用的范圍、額度標準以及有關收支要求、對支取大額現金進行收費等作出規定。單位除特殊地區、特殊事項外,均應限制使用現金;對于個人使用現金的,確定一定的額度標準(如人民幣5萬元),超出額度的必須轉賬,確需使用現金的也必須經過嚴格審批。

　　朱列玉也在議案中建議:開戶單位和個人當日累計提取現金5萬元以上的,應至少提前1天以電話等方式預約。其中,當日累計支取10萬元以上大額現金的,開戶行需嚴格執行分級審批制度,并應單獨登記,于5個工作日內向人民銀行當地分支機構備案。

　　“對公民個人使用大額現金加強審批監管,使公民個人的收入支出進一步規范化、透明化,有助于切斷腐敗資金流,從而預防和打擊腐敗犯罪。”李景平認為,在審批過程中,公民個人應對大額現金的用途,如就醫、買車、購房等給予說明,并提供相應的證明文件。在一定程度上,審批過程也可以成為金融機構協助個人更審慎理財、避免詐騙風險的服務過程。

　　廣州大學公共管理學院廉政研究中心主任盧漢橋持有不同觀點。“立法規范單位的現金收支行為是合理的,特別是對國家機關、國有企事業單位,這可以防止公共資金的使用產生監管漏洞。但是對公民個人使用大額現金的審批問題,應進一步斟酌合理性、可行性等問題。”盧漢橋表示,現在我們應集中精力重點關注公權力機關使用資金的監管問題,對公民個人的消費行為不宜“全面出擊”式監管。

　　北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水也認為,建立公民個人大額現金收支審批制度,要考慮國人喜歡現金消費的習慣、文化心理,“如電影《天下無賊》中的返鄉民工,他就喜歡帶著現金回家”。

　　“誰來審批,時效多長,如何避免審批過程中再滋生腐敗,都需要深入考量;金融機構對非現金交易也要提供更優質的服務。”莊德水分析說,盡管隨著電子商務的推廣,越來越多的人選擇了非現金支付方式,但是也有個別的醫療機構、商家因需要繳費而拒絕為客戶提供POS機刷卡服務。

　　完善禁止代幣卡發行等配套制度

　　“立法規范現金收支確實有難度,我們國家國土遼闊,各地經濟發展不平衡,老百姓有用現金的習慣。但是,非現金消費、大額現金收支管理也是大勢所趨。”朱列玉說。

　　王玉芝代表也認為,立法加強現金使用和流通監管有兩方面有利因素:近年來,隨著市場經濟的快速發展和金融體制的完善,儲蓄卡、信用卡、支票、網上銀行、支付寶等非現金支付技術已較成熟,并得到廣泛認可。另外,我國當前現金管理的基本法律依據是1988年國務院頒布的《現金管理暫行條例》和中國人民銀行總行制定頒布的《<現金管理暫行條例>實施細則》,二者的部分規定已不適應當前需要,加之法律層次低、權威性不強,亟須修改完善。

　　王玉芝在議案中同時建議,金融機構應建立和完善幾項制度:公民個人專用賬戶制度,個人的所有收入和支出只能通過專用銀行賬戶進行,禁止發行和使用具有貨幣功能的消費卡和代幣購物券,禁止單位和個人多頭建戶,禁止非基本賬戶支現;大額現金收支分級審批與交易報告制度,各金融機構應當建立大額現金收支業務數據庫和現金業務實時查詢系統;公民重大支出和境外資產監管制度,公民個人購買大宗高額商品、向境外投資消費時,必須提供合法收入證明,并通過其專用銀行賬戶轉賬結算;金融機構與紀檢監察、公安、檢察、審判等執法司法機關的協作配合制度,實現反腐信息共享。

　　“對于具有貨幣功能的消費卡和代幣購物券,要深入分析其產生的原因。要判斷其是普遍的市場行為還是因為公權管理不規范才出現的。如果僅僅是交易手段之一,就不能隨意取消,否則不符合市場經濟發展規律。”盧漢橋表示,在現金管理制度建設過程中,一定要考慮聯動問題,考慮總體上能否成為常態、長效機制。

　　“替代現金的預付卡,很容易滋生腐敗。”莊德水認為,如果真的為了交易便利,人們可以更多使用信用卡,或者電子支付方式,不必依賴代幣消費卡。

　　“這種代幣消費卡,對銀行卡也是一種沖擊。”李景平認為代表的建議很可行,禁止發行代幣卡、購物券,可以讓變相福利、行賄受賄行為受阻,減少“不留軌跡”的現金流轉現象發生。

　　朱列玉也建議完善相關的配套措施,如賦權給國家反貪腐工作部門,探索運用紅外遙感技術和紙幣圖像識別技術,對違規使用50萬元以上現金的進行監控。同時,建議在刑法中對于違規私藏50萬元以上現金的,定為私藏現金罪;對于走私50萬元以上現金的,定為走私現金罪。

　　王玉芝和朱列玉均強調,立法時應強化對違反現金管理規定的責任追究。他們建議,對開戶單位和個人超限額使用現金以及開戶單位超限額向個人劃轉款項等給予相應處罰。金融機構工作人員徇私舞弊、貪污受賄、玩忽職守縱容違法違規行為的,也應承擔相應的法律責任。朱列玉在議案中提出,對開戶行未進行大額交易報告的,人民銀行當地分支機構有權責令其改正;情節嚴重的,對開戶行處以50萬元至200萬元的罰款。

　　期待社會誠信記錄“一卡通”

　　在張曙光的判決書中,他所收受的賄賂,除了現金之外,還有大量的名表、瓷器、字畫等。他的情婦羅某還在商人楊某的公司“吃空餉”,掛名每月領取1.6萬元工資。河北馬超群被搜出的除了巨額現金,還有大量黃金、多個房產證明……

　　“現金管理固然重要,但是僅僅這一條路阻斷,還沒法根除貪官們利用其他途徑來貪腐。”莊德水認為,反腐的關鍵是要切斷“利益交換”的源頭。建議加快全體公民的社會誠信體系的建設,將個人信用與職業發展、金融活動等各方面相掛鉤,產生更大的威懾力。

　　李景平建議公民的各類信用信息實現統一平臺的“一卡通”,“比如身份信息、駕駛資格、社保、醫保、工資福利、護照等,可以考慮都放在一張卡上。既方便使用,也有利于國家統一管理”。

　　“公民的信用記錄一旦有不當行為,其信用等級就應相應下降,同時應建立黑名單制度。”莊德水認為,這樣的信用記錄一定會涵蓋公民大額現金收支記錄,從技術上便利反腐部門查詢相關信息。

　　盧漢橋也贊成用技術創新來推動反腐制度創新。“如公務卡的建立,因為可以實時監控消費記錄,就可以從源頭上防范貪腐行為。在我們學校,每位老師都有公務卡,只要以學校名義消費,發票信息會立即上傳到相關監管部門的系統,實現了實時監控。”盧漢橋說。

　　采訪最后,朱列玉告訴記者,全國人大對現金管理立法的議案還是非常重視,相關部門在調研起草有關法律時,會吸納其中的合理化建議。