284個設區市獲立法授權 破解“踢皮球”不作為

　　近日，山東省十二屆人大常委會第十五次會議決定，自今年12月1日起，全省17個設區市將可以制定地方性法規。同時，河北的廊坊等4市、廣西的柳州等6市均由所在省(區)人大常委會授權，于今年8月1日開始行使地方立法權。

　　相較過去只有個別城市享有地方立法權的情況，此次為何大幅擴容呢？

　　●　立法權擴至設區市

　　“擴大地方立法權，是充分深化地方改革的迫切需要。”北京大學教授姜明安開門見山指出其中意義。在他看來，許多城市管理中的問題，例如生態環境保護、城市建設、歷史文化保護等領域都需要靠立法來保護。

　　但在相當長一段時間內，我國擁有地方立法權的地級市僅49個。除各省省會、自治區首府和4個經濟特區外，先后共有18個地級市享有地方立法權。而其他地級市即便申請了20多年，也未能被接納。

　　今年3月15日，隨著修改后的《立法法》決定草案的通過，擁有地方立法權的城市擴至所有284個設區的市。在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，這些城市今后可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制訂地方性法規。近日一些城市能夠獲得立法授權，依據正是來源于此。

　　●　破解“踢皮球”不作為

　　“過去地方人大和常委會可以制定規范性文件，而此次煙臺可以制定地方性法規，效力高于規范性文件。”在山東工商學院政法學院副院長張獻勇看來，法規的“權威性”非文件所能比擬。“例如法院可以直接把地方性法規作為審理案件的法律依據，但是規范性文件不能。”

　　事實上，許多設區的城市在獲得“立法權”之前，只能用規范性文件或其他行政手段進行管理，結果往往造成“法律依據不足”、“無法可依”、“政出多門”、“指令隨意”等問題。

　　“例如開封老城有247處不可移動文物，其中很多還沒定級，無法按照《國家文物法》進行保護修繕，只能通過行政手段管理。真正確保這些文物在城市改造中不被隨意拆除，需要立法層面的保護。”開封市市委書記吉炳偉說。

　　此外，像瓶裝燃氣、城市道路管理、違法建筑處置、生活垃圾分類等管理方面，由于在實際執法過程中涉及多個部門，而各部門又按照自身的管理依據，容易存在職能交叉和管理盲區，甚至同城不同規、同罰不同數，影響執法效果。因而需要通過地方性法規及時明確責任，避免管理部門之間“踢皮球”。

　　●　地方立法須“權責相符”

　　“其實，擁有了地方立法權，看似權力大了，但同時意味著相應的責任也大了。”張獻勇表示，法律具有權威性，因而不能盲目制定法律，必須保證立法質量，在程序上要求嚴格遵照《中華人民共和國立法法》的規定，堅持民主立法、科學立法、開門立法。

　　“比如在立法時要更多地通過座談會、論證會、聽證會及網上公開草案文本這樣一些形式來吸收公眾的意見，這有利于公眾了解法規制定過程，可以減少法規在執行過程中可能遇到的阻力。”

　　另外，中國政法大學教授鄒玉華表示，一些地方政府面臨立法人才缺乏，立法人才質量亟待提高等問題。“法律的起草、評估和制定需要有專家、高層次人才作為支撐。”分析人士認為，地方立法工作要重視發揮人大及其下面的法治工作委員會的作用，吸收專家、公職律師等參與，進行地方性法規的論證、起草和咨詢工作，做到科學立法。