土地復墾條例將首次對監管人員失職問責

    近年來,我國被破壞的土地70%是耕地或其他農用地,其中多數是土地質量很好的基本農田,而且85%需要復墾的土地沒有得到復墾。在今日結束的“2010低碳發展與土地復墾政策法律國際研討會”上,國土資源部耕地保護司司長朱留華公開的這組數據讓人們看到了我國土地復墾工作形勢的嚴峻。朱留華認為,我國土地復墾制度本身存在不足。

    由國土資源部組織修訂的《土地復墾條例》已經進行了9年,至今仍處于提交審議階段。國土資源部期望,通過法規的升級來改變土地復墾工作的被動局面。

    舊賬未還又欠新賬每年毀損土地20萬公頃

    中國是一個土地資源十分緊缺的國家,人均土地面積不及世界人均土地水平的1/3。在論壇上致辭的國家土地副總督察甘藏春認為:“積極問計土地復墾也是一條有效途徑和一個重要突破口。”

    但是,在主持土地復墾工作的朱留華看來,土地復墾要達到這一效果絕非易事。

    據朱留華透露,長期以來,我國形成了大量的工礦廢棄地。“特別是近三十年來,我國處于工業化、城鎮化快速發展時期,工礦廢棄地數量又大量增加,但大多數未得到及時復墾利用。”朱留華說,據測算,目前因采礦破壞的土地面積達400多萬公頃,最近幾年損毀土地面積仍以每年20萬公頃的速度遞增。這些被破壞的土地70%是耕地或其他農用地,多數還是土地質量很好的基本農田,集中連片,地理位置優越,一般都靠近城鎮或村莊,交通便利,水資源等基礎條件都比較好。

    “耕地的減少,導致失地農民增多,土地利用效率降低、生態環境惡化,必然對農業農村的發展和農民的生存,進而對社會經濟的可持續發展造成嚴重影響。”朱留華認為,對此國家應引起高度重視。

    既有政策也有法律土地復墾率卻只有15%

    事實上,對于土地復墾,我國并不是沒有法律與政策的規定。朱留華表示,1988年,國務院頒布了《土地復墾規定》,明確了土地復墾的概念,確立了“誰破壞、誰復墾”的基本原則,比較全面地規定了企業的義務、資金來源、政府和部門的職責等；1996年修訂的《土地管理法》對“土地復墾”首次有了明確的條文規定,同時,礦產資源法、環境保護法、煤炭法、鐵路法等相關法律中都有土地復墾方面的要求。

    朱留華說,2006年,國土資源部與發改委、財政部等七個部委聯合下發了《關于加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》,提出了努力做到土地復墾和破壞數量平衡,實現“不欠新賬、快還舊賬”的目標。據他介紹,通知還明確了土地復墾義務人的義務,基本確立了土地復墾約束機制、監督機制和激勵機制。

    在此基礎上,2007年,國土資源部又下發《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》,建立了土地復墾方案編報審查制度,規定經評審通過的土地復墾方案是申請建設用地和采礦權申請的必備要件之一。

    朱留華認為,有了法律法規和制度的保障,二十年來,我國土地復墾取得了一定成效。但是,土地復墾率也只有15%左右。這就意味著85%的土地仍舊沒有得到復墾。

    是什么原因造成土地復墾工作仍然在“惡性循環”?

    “雖然《土地復墾規定》從1989年1月1日施行以來,建立了土地復墾制度,但復墾工作遠沒有得到足夠重視,不少企業缺乏責任意識,復墾資金不落實,管理監督不到位。”從朱留華的這一番表述上,不難看出個中原因。

    朱留華認為,土地復墾制度本身也存在不足。朱留華說,制度層面的不足包括:對企業不履行復墾義務、長期不落實土地復墾資金缺乏切實有效的監督和約束機制,對歷史遺留廢棄地復墾激勵機制尚未建立等。

    亟待完善責任追究復墾條例醞釀9年仍未出臺

    從2001年起,國土資源部就開始組織將《土地復墾規定》修訂為《土地復墾條例》(以下簡稱《條例》)。遺憾的是,醞釀了9年的《條例》至今仍未出臺。目前,《條例》尚處于提交審議階段。

    朱留華介紹,《條例》草案不乏亮點。

    《條例》首次明確了歷史遺留廢棄地(包括自然災害損毀的土地)責任主體為政府。縣級以上人民政府要切實肩負起“快還舊賬”的歷史責任。

    針對監督環節滯后特別是復墾義務人資金普遍不落實等問題,《條例》一方面對復墾義務人編報土地復墾方案、按方案提取復墾資金、實施、進行內部質量控制都作了規定；另一方面又要求管理部門加強對土地復墾監督、驗收、進行復墾后跟蹤評估等,同時要求公眾參與,加強社會監督。

    “做這樣的考慮,主要是為了督促復墾義務人‘不欠新賬’。”朱留華表示,在申請新的建設用地,采礦許可證或者申請采礦許可證延續、變更、注銷等管理環節,《條例》草案也增加對土地復墾義務人不依法履行土地復墾義務的約束性規定。

    此外,《條例》草案明確并加大了法律責任。比如,第一次對國家監管工作人員不履行監管職責明確了責任；對復墾義務人未補充編制土地復墾方案、不按照規定繳納土地復墾費、拒絕或阻礙監管人員監督檢查等行為加大了懲罰力度。

    但是,《條例》何時出臺,國土資源部并未給出準確時間表。專家認為,我國土地復墾形勢如此嚴峻,出臺《條例》已是當務之急。