以審判工作為中心 隊伍建設(shè)為根本 物質(zhì)裝備為保障

   　全面提升人民法院基層基礎(chǔ)工作水平的重要性和必要性日益凸顯

   　問：請您介紹一下制定出臺《意見》的背景和意義。

   　答：加強基層建設(shè)，黨中央始終高度重視。不斷加強人民法院基層基礎(chǔ)建設(shè)，是人民法院服務(wù)大局、保障民生、維護社會公平正義的重要保證，最高人民法院歷屆黨組都把這項工作擺在尤其重要的位置。近年來，在黨中央正確領(lǐng)導(dǎo)下，人民法院基層基礎(chǔ)建設(shè)有了長足進展，隊伍素質(zhì)、執(zhí)法水平和能力有了較大提高，人員編制、物質(zhì)裝備和經(jīng)費保障有了較大改善，歷史欠賬有了較大緩解，在依法妥善處理大量矛盾糾紛的同時，較好發(fā)揮了職能作用，為服務(wù)黨和國家工作大局、維護人民群眾合法權(quán)益作出了積極貢獻。但隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，深層次問題與表象問題、法律問題與社會問題相互交織，社會矛盾特別是涉及民生各類矛盾高發(fā)、多發(fā)態(tài)勢更加嚴(yán)峻。處在以司法手段化解社會矛盾糾紛、維護和諧穩(wěn)定社會秩序和實現(xiàn)社會公平正義最前沿的基層人民法院及其派出人民法庭，面臨的考驗更加嚴(yán)峻，遇到的問題更加復(fù)雜，承擔(dān)的任務(wù)更加艱巨。但在地位作用更加突顯的同時，基層基礎(chǔ)建設(shè)中存在的問題和困難也最多。在此新形勢下，制定更有針對性的指導(dǎo)意見，全面提升人民法院基層基礎(chǔ)工作水平的重要性和必要性日益凸顯。為了做好《意見》起草制定工作，最高人民法院專門成立了由有關(guān)部門參加的起草工作組，并在對全國法院基層基礎(chǔ)建設(shè)情況進行廣泛充分調(diào)研基礎(chǔ)上，制定了《意見》。《意見》的出臺，有利于更好服務(wù)黨和國家工作大局，有利于順利推進司法審判事業(yè)科學(xué)發(fā)展，有利于積極回應(yīng)人民群眾關(guān)切期待，具有十分重要的意義。

   　審判工作、隊伍建設(shè)和物質(zhì)裝備是一個整體，不能機械片面理解

   　問：《意見》明確提出要堅持“以審判工作為中心、隊伍建設(shè)為根本、物質(zhì)裝備為保障”做好新形勢下基層基礎(chǔ)工作，請您談一談對此應(yīng)如何理解和把握。

   　答：《意見》提出這個要求，是建立在對當(dāng)前形勢的準(zhǔn)確分析和判斷基礎(chǔ)之上的。前些年，基層基礎(chǔ)工作中人員短缺、物質(zhì)裝備落后是主要矛盾，但隨著這些困難的較大緩解，現(xiàn)在已經(jīng)到了全面推進基層基礎(chǔ)建設(shè)的關(guān)鍵時期。人民法院作為國家審判機關(guān)，職能作用的充分發(fā)揮歸根到底還是要通過做好審判工作來實現(xiàn)。基于此，《意見》提出要“以審判工作為中心、隊伍建設(shè)為根本、物質(zhì)裝備為保障”作為基本思路，來進一步加強新形勢下人民法院基層基礎(chǔ)建設(shè)。“以審判工作為中心”，就是基層基礎(chǔ)建設(shè)成效怎樣，關(guān)鍵看審判職能作用是否得到充分發(fā)揮，基層基礎(chǔ)建設(shè)的其他工作應(yīng)當(dāng)圍繞審判工作開展；“以隊伍建設(shè)為根本”，是因為審判工作開展得如何最終取決于“人”的因素，要把隊伍建設(shè)作為實現(xiàn)基層基礎(chǔ)建設(shè)目標(biāo)任務(wù)的重要基礎(chǔ)和前提；“以物質(zhì)裝備為保障”，是由基層基礎(chǔ)建設(shè)實際情況決定的，離開物質(zhì)裝備的有力保障，基層基礎(chǔ)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)就很難實現(xiàn)，要充分發(fā)揮物質(zhì)裝備服務(wù)和保障審判的職能作用。總體來看，審判工作、隊伍建設(shè)和物質(zhì)裝備是一個整體，不能機械片面理解：離開審判工作這個中心，基層基礎(chǔ)建設(shè)就會發(fā)生方向性偏誤；沒有隊伍建設(shè)這個根本，基層基礎(chǔ)建設(shè)就會成為無源之水；缺失物質(zhì)裝備這個保障，基層基礎(chǔ)建設(shè)就會變得困難重重。明確了“以審判工作為中心、隊伍建設(shè)為根本、物質(zhì)裝備為保障”的基本思路加強基層基礎(chǔ)建設(shè)，就可以適應(yīng)新形勢、抓住關(guān)鍵點，并確保措施要求的針對性和實效性。

   　做好民生審判工作是提升基層審判工作質(zhì)量水平的重中之重

   　問：基層審判工作的很大特點之一就是民生關(guān)切度高，《意見》對此有何要求和部署？

   　答：基層審判工作事關(guān)民生、貼近社會,與人民群眾切身利益和經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定息息相關(guān)。黨的十七屆五中全會提出，“十二五”時期要把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點，民生事業(yè)和社會管理將擺在更加突出的位置。基層人民法院及其派出人民法庭處在化解社會矛盾糾紛的最前沿，大量的社會矛盾特別是事關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和涉及保障改善民生的糾紛需要通過訴訟解決。因此，做好民生審判工作是提升基層審判工作質(zhì)量水平的重中之重。《意見》明確提出，要密切關(guān)注物價上漲及房貸等政策變化對民生的影響，依法妥善審理勞動就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療、住房、消費等領(lǐng)域的糾紛，注重維護弱勢群體權(quán)益，著力解決群體性矛盾，切實維護人民群眾切身利益。認(rèn)真研究“三農(nóng)”工作中出現(xiàn)的法律問題，有效化解農(nóng)民工追索勞動報酬、農(nóng)產(chǎn)品買賣、農(nóng)村土地承包等糾紛，保護農(nóng)民權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，維護農(nóng)村穩(wěn)定。審慎處理農(nóng)村集體土地征收、城鎮(zhèn)國有土地上房屋拆遷案件，切實保障被征地農(nóng)民、被拆遷人合法權(quán)益。

   　要注重確保人民陪審員隊伍的廣泛性、代表性和群眾性

   　問：人民陪審制度是更好實現(xiàn)司法民主的重要制度保障，《意見》針對這個問題作出了怎樣的規(guī)定？

   　答：實行人民陪審制度是基層審判工作的重要特征之一，除法律、司法解釋另有規(guī)定外，涉及群體利益、公共利益，人民群眾廣泛關(guān)注或者其他社會影響較大的一審刑事、民事、行政案件，應(yīng)由人民陪審員和法官共同組成合議庭進行審判。只有將《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》和最高人民法院《關(guān)于人民陪審員參加審判活動若干問題的規(guī)定》、《關(guān)于進一步加強和推進人民陪審員工作的若干意見》等落到實處，才能更好完善社會主義司法制度、弘揚司法民主、促進司法公正和增強司法權(quán)威。《意見》規(guī)定，要進一步發(fā)揮人民陪審優(yōu)勢。首先要注重吸收不同行業(yè)、性別、年齡、專業(yè)人員，確保人民陪審員隊伍的廣泛性、代表性和群眾性。其次要完善人民陪審員“隨機抽取”工作機制，充分調(diào)動所有人民陪審員的參審積極性，在制度上確保參審人民陪審員的廣泛性。最后要注意發(fā)揮好人民陪審員來自群眾、熟悉群眾、代表群眾的獨特優(yōu)勢，以之為橋梁，最大限度引導(dǎo)當(dāng)事人尊重和自覺履行生效裁判，不斷提高司法裁判的公信力，推動全社會重視、支持人民法院工作良好氛圍的建立。

   　發(fā)揮人民法庭作用，堅持“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”，拓展對下監(jiān)督指導(dǎo)

   　問：做好基層審判工作涉及的問題十分繁雜，《意見》對此還有哪些重要的規(guī)定？

   　答：做好新形勢下基層審判工作包括的內(nèi)容很多。除了提高民生審判質(zhì)量和發(fā)揮人民陪審優(yōu)勢以外，主要還有以下幾個方面的問題。一是進一步發(fā)揮人民法庭的職能作用。2005年最高人民法院制定下發(fā)了《關(guān)于全面加強人民法庭工作的決定》（以下簡稱《決定》），對如何開展人民法庭工作進行了全面系統(tǒng)的規(guī)范。《決定》對新形勢下進一步加強人民法庭工作仍然具有重要意義。在《決定》基礎(chǔ)上，《意見》中有關(guān)解決當(dāng)事人立案不便困難、大力推廣巡回審判、進一步發(fā)揮人民陪審優(yōu)勢、加快“科技法庭”硬件設(shè)施建設(shè)以及重點建設(shè)覆蓋基層人民法院和人民法庭的局域網(wǎng)絡(luò)等很多具體規(guī)定都涉及到人民法庭。在基層基礎(chǔ)建設(shè)中，要將《決定》和《意見》結(jié)合起來，強化對人民法庭立案、審理及執(zhí)行等各項工作的支持、管理，推動人民法庭審判工作再上新臺階。二是進一步堅持“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”。要準(zhǔn)確理解和貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”基本精神，正確處理調(diào)判關(guān)系，充分發(fā)揮調(diào)判組合優(yōu)勢。準(zhǔn)確把握運用調(diào)判方式處理案件的基礎(chǔ)和條件，依照法律可以調(diào)解、根據(jù)案情能夠調(diào)解或者按照矛盾沖突特點調(diào)解處理效果更好的，要選擇調(diào)解方式解決糾紛。依法不能調(diào)解、根據(jù)案情不宜調(diào)解或者以判決方式更有利于解決問題的，應(yīng)當(dāng)選擇判決方式。不能脫離實際設(shè)定調(diào)解率指標(biāo)或者違背當(dāng)事人意愿強調(diào)硬調(diào)、以拖促調(diào)，損害司法權(quán)威和司法公信。以自動履行率為重要標(biāo)準(zhǔn)，完善真實反映調(diào)解工作效果的考評機制，更好發(fā)揮調(diào)解方式化解矛盾的功能。三是進一步拓展對下監(jiān)督指導(dǎo)。要將做好、做實對基層審判工作的監(jiān)督指導(dǎo)，作為中級以上人民法院日常工作的重要內(nèi)容和績效考核的重要指標(biāo)。完善問題的發(fā)現(xiàn)、反饋、分析和解決機制；建立重大敏感案件風(fēng)險評估機制。著力開展有針對性的調(diào)查研究，綜合利用適用法律疑難問題請示、審級監(jiān)督、發(fā)改案件通報分析以及典型案例指導(dǎo)等制度，拓寬監(jiān)督指導(dǎo)途徑，不斷增強監(jiān)督指導(dǎo)的針對性、時效性、規(guī)范性和權(quán)威性。下大氣力解決個案指導(dǎo)多、類型案件總結(jié)少，事后監(jiān)督多、事前指導(dǎo)少等問題。

   　“抓黨建帶隊建促審判”是做好基層黨建工作的重要保證

   　問：基層黨建工作是全面加強基層隊伍建設(shè)的重要內(nèi)容，如何來理解《意見》對此作出的專門規(guī)定？

   　答：切實堅持“抓黨建帶隊建促審判”工作思路和原則，是做好基層黨建工作的重要保證。在工作中，要認(rèn)真遵照“條塊結(jié)合、上下聯(lián)動、整體推進”的黨建工作部署和要求，著力推進人民法院基層黨的組織、思想、作風(fēng)、制度和反腐倡廉建設(shè)，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干警的先鋒模范作用。進一步強化、落實黨建工作領(lǐng)導(dǎo)、組織責(zé)任，完善、細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)干部“一崗雙責(zé)”工作制度和機制，著力提高黨建工作科學(xué)化、制度化水平。不斷豐富、創(chuàng)新黨建工作內(nèi)容和形式，增強黨建工作的針對性、實效性、吸引力和感召力。符合黨章規(guī)定條件的人民法庭，要建立起黨支部；不符合成立黨支部條件的，基層人民法院要切實加強對人民法庭黨員的管理。采取切實有效措施，加強基層人民法院黨員黨性、黨風(fēng)、黨紀(jì)教育，建立、完善黨員管理工作考核評價機制。深入推進創(chuàng)先爭優(yōu)活動和“人民法官為人民”主題實踐活動，扎實開展“發(fā)揚傳統(tǒng)、堅定信念、執(zhí)法為民”主題教育實踐活動。注重在基層培養(yǎng)、樹立、宣傳優(yōu)秀黨員的典型事跡，激發(fā)廣大基層干警的工作熱情和干勁，營造濃郁的“比、學(xué)、趕、幫、超”氛圍。加大違法違紀(jì)黨員處罰懲戒力度，增強警示教育震撼力和實效性。

   　做好五個方面工作，努力拓展基層干警職業(yè)發(fā)展空間

   　問：人才建設(shè)是基層隊伍建設(shè)工作的關(guān)鍵，事關(guān)人民法院基層基礎(chǔ)建設(shè)的成敗，實踐中存在的問題較多，《意見》對此問題提出了什么措施？

   　答：做好人才工作對實現(xiàn)基層基礎(chǔ)建設(shè)任務(wù)目標(biāo)意義重大。《意見》中有幾個條文都對此作出了規(guī)定。綜合來看，主要有這么幾個方面。一是繼續(xù)堅持面向基層、面向一線辦案人員傾斜的分編原則，抓緊抓好“十一五”期間編制的分配落實，積極研究提出新一輪的增編計劃，并切實加大對現(xiàn)有編制的使用、督查、管理的力度。二是完善省級統(tǒng)一招錄政策，堅持開展選調(diào)生工作，著力推進《公開選拔初任法官、檢察官任職人選暫行辦法》的貫徹落實，切實發(fā)揮既有政策的實際效應(yīng)，努力拓寬法官的來源范圍和渠道。三是加大貫徹中央關(guān)于解決提前離崗離職政策的執(zhí)行、督察力度，進一步減少并杜絕審判資源浪費的現(xiàn)象。四是建立健全基層人民法院法官與法庭庭長定期輪崗和交流制度，要把法庭作為法院領(lǐng)導(dǎo)干部和業(yè)務(wù)骨干選拔、培養(yǎng)、鍛煉的重要基地，切實緩解法庭“進不去、出不來、留不住”人的問題。五是貫徹中央基層工作方針，制定并實施基層聚才工程規(guī)劃，出臺基層聚才傾斜政策，完善基層聚才保障機制，注重從基層選拔優(yōu)秀人才，形成優(yōu)秀人才向基層聚集，優(yōu)秀干部從基層產(chǎn)生、成長和鍛煉的人才工作新格局。針對西部及貧困地區(qū)基層人民法院法官來源不足、斷層嚴(yán)重，人才匱乏等問題，要積極推進政法干警招錄培養(yǎng)體制改革試點工作，逐步擴大招生規(guī)模，為西部及貧困地區(qū)提供可持續(xù)的人才支持。繼續(xù)加大選調(diào)生、志愿者、東中西部法院干部交流工作力度，通過代培、定向培養(yǎng)等方式，進一步在少數(shù)民族地區(qū)加大“雙語”型法官的培養(yǎng)力度，吸引、鼓勵、支持優(yōu)秀少數(shù)民族人才充實基層法官隊伍。在原有對西部地區(qū)實施優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，會同國家有關(guān)部門，繼續(xù)擴大在職法律職業(yè)人員國家統(tǒng)一司法考試試點的適用范圍；進一步研究改進司法考試辦法，完善司法考試政策。充分發(fā)揮招錄補員政策整體效用，多措并舉引進高素質(zhì)人才，改善中西部人才隊伍結(jié)構(gòu)，加大人才對口支援力度，促進中西部審判人才隊伍整體素質(zhì)和執(zhí)法辦案能力的提高。通過以上舉措，逐步建立并完善法官擇優(yōu)遴選制度和有利于基層干警成長的選拔機制，努力拓展基層干警職業(yè)發(fā)展空間。到2012年，省級以上人民法院錄用公務(wù)員，除部分特殊職位外，均應(yīng)從具有兩年以上基層工作經(jīng)歷人員中考錄。

   　高級人民法院要切實承擔(dān)起主體責(zé)任，提高基層經(jīng)費保障水平

   　問：經(jīng)費保障水平亟待進一步提高，這在全國范圍內(nèi)都不同程度地存在，《意見》中是如何解決這一問題的？

   　答：《意見》高度重視基層經(jīng)費保障問題，規(guī)定要進一步加大經(jīng)費保障力度。具體來說，首先，要深入貫徹落實中辦國辦《關(guān)于加強政法經(jīng)費保障工作的意見》，按照財政部《政法經(jīng)費分類保障辦法（試行）》各項要求，深化經(jīng)費保障體制改革，在中央加大轉(zhuǎn)移支付力度同時，增強地方保障能力和水平，使基層真正享受到改革成果。其次，最高人民法院繼續(xù)積極協(xié)調(diào)中央財政和國家發(fā)改委對法院的資金和政策支持。高級人民法院加強與省級財政和發(fā)展改革部門的溝通協(xié)商，爭取省級配套資金足額到位，積極主動參與研究制定資金分配方案，配合省財政部門建立基層公用經(jīng)費正常增長機制。基層人民法院努力做好與本級政府部門溝通協(xié)調(diào)工作，積極爭取各方面支持，切實落實地方經(jīng)費保障責(zé)任，抓好人民陪審員、聘用人員等經(jīng)費預(yù)算方案的制定和落實，保證各項經(jīng)費開支。第三，上級人民法院應(yīng)會同財政部門加大對基層經(jīng)費保障情況和經(jīng)費管理情況的監(jiān)督檢查和指導(dǎo)，避免抵頂經(jīng)費、減少本級投入等問題發(fā)生。需要特別注意的是，各高級人民法院要切實承擔(dān)起主體責(zé)任，下大氣力為提高基層經(jīng)費保障水平多做好事、多辦實事。

   　完成基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，加強基層人民法院業(yè)務(wù)裝備建設(shè)

   　問：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和物質(zhì)裝備配備既涉及到基層審判工作的有效開展，人民群眾對此也十分關(guān)心，《意見》中提出了哪些要求？

   　答：進一步完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)是基層基礎(chǔ)建設(shè)中非常關(guān)鍵的內(nèi)容。《意見》規(guī)定，要以國家發(fā)改委《關(guān)于進一步加強地方政法基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)范投資保障機制的意見》為指導(dǎo)，依據(jù)審判工作實際需要，制定審判法庭、人民法庭建設(shè)總體規(guī)劃和年度計劃。此外，還要做好建設(shè)項目申報工作，協(xié)調(diào)地方政府按照政策要求劃撥建設(shè)用地，落實配套條件和資金，減免相關(guān)規(guī)費。特別需要提出的是，《意見》明確要求，要盡快完成立案信訪窗口和殘疾人無障礙通道建設(shè)，以及立案信訪窗口和人民法庭統(tǒng)一標(biāo)識工作，讓人民群眾充分享受到基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成果。有建設(shè)任務(wù)的法院要切實加強建設(shè)資金管理和建設(shè)成本控制，避免形成新的債務(wù)。積極推動中央、省級和本級三級政府分項目、分年度、分比例負(fù)擔(dān)方式化解基本建設(shè)歷史債務(wù)。

   　對物質(zhì)裝備配備問題，《意見》規(guī)定，要認(rèn)真執(zhí)行《基層人民法院基本業(yè)務(wù)裝備配備指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，著力加強基層人民法院業(yè)務(wù)裝備建設(shè)。高級人民法院應(yīng)會同省級財政部門結(jié)合本地實際情況，以國家標(biāo)準(zhǔn)為基本要求，制定本地區(qū)基層人民法院業(yè)務(wù)裝備配備實施標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)中央和省級轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模和法院工作重點，制定本地區(qū)基層人民法院業(yè)務(wù)裝備配備規(guī)劃和年度實施計劃。基層人民法院要根據(jù)審判執(zhí)行工作實際需求，科學(xué)規(guī)劃，加快裝備更新，盡快實現(xiàn)審判法庭專業(yè)設(shè)備、審判文書印刷設(shè)備、法警單警裝備、檔案存儲設(shè)備以及業(yè)務(wù)交通工具標(biāo)準(zhǔn)化配置。高度重視人民法庭安全設(shè)施建設(shè)，盡快按標(biāo)準(zhǔn)和需求配備安全保衛(wèi)裝備。

   　高級人民法院要盡快制定本地的具體工作規(guī)劃和落實意見

   　問：《意見》施行后，如何貫徹落實好是一個極為重要的問題，最高人民法院有什么具體考慮和打算？

   　答：如何在全國貫徹落實好《意見》，讓《意見》真正發(fā)揮指導(dǎo)全國基層基礎(chǔ)建設(shè)的積極作用，是最高人民法院非常重視的問題。基層基礎(chǔ)建設(shè)點多面廣，涉及問題繁多復(fù)雜，帶有一定的全局性。從全國范圍來看，各地基層基礎(chǔ)建設(shè)的情況、特點各不相同，有的甚至還存在較大差異。所以，除了本身具有較強針對性的問題，《意見》中提出的要求只能是原則性和一般性的。貫徹落實好《意見》，離不開各級人民法院特別是各高級人民法院按照《意見》要求，根據(jù)本地實際，因地制宜盡快制定本地的具體工作規(guī)劃和落實意見，并且有計劃、有步驟地推動基層基礎(chǔ)建設(shè)。當(dāng)然，基層基礎(chǔ)建設(shè)過程中必然會遇到這樣或者那樣的新問題、新情況，《意見》要求，各級人民法院要注意認(rèn)真分析研究成因與對策，必要時及時層報最高人民法院。《意見》施行后，最高人民法院會選擇在適當(dāng)時機對貫徹落實情況進行調(diào)研，還會根據(jù)實際情況開展監(jiān)督檢查，務(wù)求《意見》落到實處。